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Por Georgina Flores Padilla
Número
44
Es
innegable que la Ley de Transparencia y Acceso
a la Información Pública Gubernamental
[en adelante LFT], publicada en el Diario
Oficial de la Federación, el 11 de
junio del 2002, contribuye de manera directa
a la promoción de la democracia en México.
En efecto, el acceso a la información
brinda la posibilidad al ciudadano de vincularse
con su gobierno, para apoyar o rechazar sus acciones,
informes o programas.
Asimismo, vía
el acceso a la información pública
gubernamental, se hace una reivindicatoria de
la soberanía popular; ahora el pueblo
puede acceder a la información de las
gestiones pretéritas o en proceso de su
gobierno. A diferencia del absolutismo de los
reyes, cuando eran ellos los titulares de la
soberanía, por lo que sólo estaban
obligados a rendir cuentas de sus actos a Dios,
en México el pueblo es el titular de la
soberanía, la cual delega en una asamblea
idónea quien expide la normatividad que
habrá de ser la expresión o cristalización
de ese poder.
Así,
mediante el acceso a la información, la
ciudadanía tiene la posibilidad de hacer
más efectiva su soberanía y todo
aquello que permita agrandar los derechos de
las personas contribuye a la consolidación
de la sociedad.
A través
del acceso a la información, la ciudadanía
y las organizaciones de la sociedad civil podrán
contar con más y mejor información
sobre la gestión gubernamental, la cual
a su vez permitirá formar una opinión
pública más ilustrada y quizá
por ello, más comprometida.
Gracias también
al acceso a la información, los servidores
públicos están expuestos al escrutinio
del ciudadano común, a su juicio critico
y fundamentado, situación que pudiera
contribuir a agilizar y hacer eficiente la gestión
de los mismos y a evitar sus consabidos desvíos
conductuales –por no decir corrupción-
que algunos de ellos realizan en el ejercicio
de sus atribuciones. Aunque, debemos subrayar
que no existe necesariamente una relación
de causa efecto, entre el acceso a la información
pública y el combate a la corrupción,
la negligencia o la ineficiencia de los funcionarios
públicos.
Los archivos de la administración
pública federal
Durante años,
los programas de conservación, preservación
y restauración han estado orientados fundamentalmente
a las piezas de arte, arqueología y monumentos.
Es hasta fechas relativamente recientes que se
ha dado cobertura y protección a diversos
archivos –en su mayoría histórico
nacionales y de personajes relevantes- fundamentalmente
con el apoyo de financiamiento externo, pero
en todo caso ha sido de manera aislada e incipiente.
Pese a los esfuerzos
que se habían hecho por mejorar la dinámica
de los archivos de las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal,
salvo honrosas excepciones, éstos habían
tenido condiciones harto adversas, tales como:
la actitud de los funcionarios al frente de las
instituciones, quienes poco interesados por el
destino de los documentos que ya no tenían
una utilidad práctica, se desatendían
de los mismos; falta de presupuesto, de profesionales
de los archivos y de recursos materiales, aunado
a ello, la explosión documental había
provocado una crisis de espacio -tal vez- desde
los años cincuenta- a la que no se le
veía el fin. El resultado de lo anterior
era la ineficiencia en los archivos.
Tal estado de
la cuestión cambio el 11 de junio del
2002, con la publicación de la Ley
de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental1,
quien tiene como finalidad expresa “proveer
lo necesario para garantizar el acceso de toda
persona a la información
en posesión de los Poderes de la Unión,
los órganos constitucionales autónomos
o con autonomía legal, y cualquier otra
entidad federal”2
, es decir todas las instituciones de Gobierno
o “personas que manejen o apliquen recursos
públicos federales.”3
Asimismo, entre
sus objetivos se encuentran: transparentar la
gestión pública, garantizar la
protección de los datos personales que
posean las instituciones de la Administración
Pública, favorecer la rendición
de cuentas a los ciudadanos, contribuir a la
democratización de la sociedad mexicana
y la plena vigencia del Estado de derecho4
y “mejorar la organización, clasificación
y manejo de los documentos”5
, entendiendo por documento cualquier “registro
que documente el ejercicio de las facultades
o la actividad”6
de todas las dependencias “sin importar
su fuente o fecha de elaboración. Los
documentos podrán estar en cualquier medio,
sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico,
informático u holográfico.”7
Así,
de acuerdo con la Ley, la accesibilidad de la
información es lo sustantivo, pues con
ello se pretende contribuir “a la democratización
de la sociedad mexicana.”8
No interesa el arreglo de los archivos siguiendo
los principios y métodos dictados por
la archivística; interesa tener la información
puntual y accesible cuestión que sin duda
es trascendente para la ciudadanía mexicana
y el Estado de derecho.
Los documentos,
los archivos de la administración pública,
son sólo el medio para conseguir el fin
de transparentar la información.
La Ley
fijó un año como limite para que
las entidades de la administración pública
pusieran a disposición del público
información referente a su estructura
orgánica, las facultades de cada unidad
administrativa, el directorio de servidores públicos,
desde el nivel de jefe de departamento o sus
equivalente, la remuneración mensual por
puesto, las metas y objetivos de las unidades
administrativas de conformidad con sus programas
operativos, los servicios que ofrecen, los trámites,
requisitos y formatos, la información
sobre el presupuesto asignado, los resultados
de las auditorias al ejercicio presupuestal,
las contrataciones que se hayan celebrado, los
informes, etcétera. En fin cuestiones
generales de su perfil público institucional.
Para la organización
y funcionamiento de los archivos señaló
dos años y medio. En efecto, “a
más tardar el 1 de enero de 2005 [las
instituciones de la Administración Pública]
deberán completar la organización
y funcionamiento de sus archivos administrativos,
así como la publicación de la guía.”9
El artículo
32 de la LFT establece que
“Corresponderá al Archivo General
de la Nación [AGN] elaborar, en coordinación
con el Instituto [Federal de Acceso a la Información
Pública –IFAI-] los criterios para
la catalogación, clasificación
y conservación de los documentos administrativos,
así como la organización de los
archivos de las dependencias y entidades. Dichos
criterios tomarán en cuenta los estándares
y mejores prácticas internacionales en
la materia.”10
Ciertas instituciones
quedaron exentas de seguir los lineamientos archivísticos
que el AGN y el IFAI estaban comprometidos a
establecer, en tal caso se encontraban, entre
otras, las Cámaras de Senadores y Diputados,
la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal Federal
Electoral, la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, el Banco de México,
las universidades y las demás instituciones
de educación superior que cuenten con
autonomía. Aunque, al igual que todas
las instituciones, quedaron obligadas a seguir
los “criterios y procedimientos institucionales
para proporcionar a los particulares el acceso
a la información, de conformidad con los
principios y plazos establecidos en esta Ley.”11
De igual forma, en caso de incumplimiento serán
sancionadas “en los términos de
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos”.12
Las demás
entidades de la Administración Pública,
debieron esperar hasta el 18 de agosto de 2003,
para ver publicados por el IFAI, en el Diario
Oficial, los “Lineamientos Generales
para la clasificación y desclasificación
de la información de las dependencias
y entidades de la Administración Pública
Federal”, documento que coadyuvaría
en la elaboración de los Catálogos
de Disposición Documental.
También,
debieron esperar 1 año con 8 meses las
disposiciones que en materia de archivos emitieran
el AGN y el IFAI, lo cual ocurrió hasta
el 20 de febrero de 2004, cuando publicaron en
el Diario Oficial los “Lineamientos
Generales para la organización y conservación
de los archivos de las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal”,
es decir a partir de esa fecha, tenían
tan sólo:
- 30 días
hábiles para designar un coordinador
de archivos,13
un responsable de los archivos de trámite,14
uno del archivo de concentración15
y un responsable del archivo histórico.16
Las personas designadas para la coordinación
y los archivos de concentración e histórico
deben “contar con conocimientos y experiencia
en archivística.”
- 8 meses para
elaborar el cuadro general de clasificación
archivística y el catálogo de
disposición documental, los cuales deberían
de tener concluidos a más tardar en octubre
de 2004.17
- 10 meses para
elaborar La guía simple de archivos que
debería estar publicada en los sitios
de Internet de las dependencias y entidades,
a más tardar el 1 de enero de 2005.18
Al menos eso
estipuló el Diario Oficial, aunque
en los hechos los plazos se acortaron considerablemente,
al menos en los casos de:
- El Cuadro
general de clasificación archivística
pues para su elaboración, las instituciones
contaron con sólo 2 meses y fue hasta
la primera semana de agosto del 2004 cuando
el AGN, vía Internet y sin la colaboración
del IFAI, publicó el documento Cuadro
General de Clasificación Archivística.
Instructivo para su elaboración.19
- “El
instructivo para la elaboración de La
Guía Simple de Archivos”, fue publicado
entre junio y julio del 2004, cuando las dependencias
y entidades debían entregarla el 1 de
enero de 2005, es decir contaron con 6 meses
para identificar y describir todas y cada una
de las series documentales localizadas en sus
archivos, que estuvieran datada antes del 12
de junio de 2003.
Trascendencia de la Ley en los archivos
El derecho de
acceso a la información a los actos y
programas de gobierno, sin lugar a dudas viene
a expandir la democracia y la soberanía
popular. En ese sentido las bondades de la LFT
son innegables, de ahí que considero que
los archivistas debemos comprometernos con el
mencionado espíritu de la misma y pugnar
por su cumplimiento.
Sin embargo, también
la Ley presenta varias aristas que tienen que
ver directamente con la conservación del
patrimonio histórico de nuestra nación.
En efecto, los documentos
que hoy se generan o reciben en las oficinas
de la administración pública, mañana
tendrán valor histórico o quizá
sean eliminados en algún momento. ¿Quién,
si no los archivistas, cuentan con los conocimientos
suficientes para discernir cuáles y por
qué, determinados documentos, deben ser
dados de baja o conservarse de manera permanente
en los archivos históricos? .
Los archivistas estamos
también capacitados para la elaboración
de cuadros de clasificación, guías
inventarios, catálogos, y sobre todo para
crear los sistemas integrales de archivo que
conduzcan al documento desde los archivos de
oficina, al de concentración y de ahí
al histórico o plantear su eliminación
por considerar que carecen de valores, legales,
fiscales, contables, jurídicos o históricos.
En ese sentido,
fue un acierto que los legisladores puntualizaran
en la LFT que los responsables de los
archivos deben “contar con conocimientos
y experiencia en archivística.”
Pero, ¿cuántos
archivistas hay, tan sólo en la ciudad
de México? ¿Cuántas escuelas
o instituciones de educación superior
imparten tal profesión?
Como líneas
arriba menciono, el propósito central
de la LFT es la transparencia y accesibilidad
de la información, su objetivo no son
los archivos, ni la promoción de una cultura
archivística entre la sociedad que subraye
la importancia de los mismos como sustento de
la administración y como parte de la memoria
colectiva e identidad cultural del pueblo, en
tanto que están ligados a su historia,
a su vida contemporánea y a su quehacer
en general. Una cultura archivística que
divulgue que la actual propiedad de los archivos
se puede ver rebasada para convertirse, a través
del tiempo, en patrimonio universal. La importancia
del patrimonio documental no es, en definitiva
el objetivo de la Ley, su meta es el transparentar
las acciones del gobierno, a través del
acceso a la información por parte de la
ciudadanía.
El hecho de
que la LFT haya establecido plazos demasiado
cortos –los cuales en la práctica
se vieron aún más reducidos- para
que las dependencias de la Administración
Pública elaboraran el Cuadro de Clasificación
y la Guía simple de archivos, denota desconocimiento
en la materia por parte de los legisladores y
refuerza la convicción de que los archivos
no fueron el objetivo de la Ley. Más aún,
esa postura inmediatista en aras de la información
pronta, bien pudo poner en riesgo la integridad
de los archivos.
Conviene mencionar
que por referencias sabemos que el IFAI y el
AGN, han tenido una actitud relajada, de cooperación,
asesoría y han desplegado una gran actividad
dictando cursos y capacitando al personal de
las instituciones que lo han solicitado a fin
de cumplir con los plazos establecidos por la
LFT. Actitud que responde a la conciencia
que esas instituciones tienen sobre la poca tradición
archivística que existe en México
y ante la carencia de una cultura de archivo.
En ese sentido es lamentable
el escaso desarrollo que en nuestro país
ha tenido la formación archivística.
Síntoma de ello es que sólo existe
una opción educativa que ofrece estudios
de licenciatura en esa materia y ésta
es la Escuela Nacional de Biblioteconomía
y Archivonomía (ENBA). Se fundó
en 1945 como una institución de educación
superior de la Secretaría de Educación
Pública y es la única que imparte
archivonomía.
Treinta y dos
años después de la fundación
de la ENBA, es decir, en 1977, se titularon los
dos primeros egresados de archivonomía.
En suma, desde los años cincuenta del
siglo pasado hasta octubre de 2004 han egresado
701 alumnos, de los cuales se han titulado 57.20
Década |
Titulados |
Egresados
sin título |
Total
de alumnos egresados con y sin título |
1970’ |
2 |
644 |
701 |
1980’ |
4 |
1990’ |
22 |
2000
a 2004 |
29 |
Aunque hiciéramos
cuentas optimistas, es difícil imaginar
que los 701 egresados están laborando
en los múltiples e inimaginable número
de archivos administrativos, de concentración
e históricos que tenemos en los 31 Estados,
con sus municipios, del país, además
del Distrito Federal, por lo que las cifras resultan
harto desalentadoras.
Como puede observarse
en el cuadro anterior, durante la última
década la ENBA ha implementado estrategias
tendientes al incremento la titulación.
Asimismo, su difusión como centro de enseñanza
ha ido en ascenso, alcanzando, año con
año, un mayor número de alumnos
matriculados tanto en el sistema escolarizado,
como en su Programa de Profesionalización
a Distancia. Este último, representa una
opción importante para cubrir la carencia
de profesionales archivistas en el interior de
la República. De aquí que consideremos
que la ENBA debe asumir una posición de
liderazgo en el ámbito archivístico
ante la LFT.
Por otro lado, la carencia
de una educación formal y la imposibilidad
que tienen algunas personas de optar por una
profesionalización, las cuales de la noche
a la mañana se ven desempeñando
labores en los archivos, se ha sustituido por
intensivos programas de capacitación emprendidos
por el Archivo General de la Nación y
dirigidos en su mayoría, al ámbito
de la administración pública federal,
donde el crecimiento desmedido de papeles y por
ende la proliferación de bodegas, ha puesto
en evidencia la falta de personal calificado
para ocuparse de las tareas de organización,
valoración, selección y depuración,
descripción y difusión que permitan
establecer un sistema de archivos.
Instituciones como el
Centro de Estudios sobre la Universidad de la
Universidad Nacional Autónoma de México
y la Universidad Iberoamericana, han organizado
Diplomados encaminados principalmente a la profesionalización
de personal que labora en los archivos históricos,
ya sean institucionales o privados. Por su parte,
la Secretaría de Salud, brinda anualmente
un curso con duración de una semana para
introducir en la materia a los participantes.
En diversos foros académicos,
la comunidad archivística de México
ha puesto de manifiesto la necesidad de programas
de educación continua, a quienes de forma
improvisada se ven ante la inminente tarea de
organizar, seleccionar, depurar y describir los
papeles acumulados por su dependencia.
Pese a los esfuerzos,
es un hecho la carencia de programas de capacitación
y/o profesionalización que conduzcan al
establecimiento de las condiciones apropiadas
para el trabajo archivístico y a la definición
de la figura del archivista como profesional
de los archivos y los documentos, diferenciándolo
de otros profesionales de la documentación.
La archivística
-entendida como ciencia dedicada al estudio de
la naturaleza de los archivos, los principios
de su conservación y organización,
así como de los medios para su utilización
y/o acceso-, posee conceptos teórico-metodológicos,
basados en el principio de procedencia y orden
original de los documentos. Este Principio la
distingue de otras ciencias o disciplinas afines,
en tanto que la provee de una visión integral
que considera a los documentos como un conjunto
orgánico, estructurado, en el cual cada
una de sus partes se articula para formar un
todo, procedente de una institución. De
aquí la importancia del concepto de archivo
y su delimitación frente a otras agrupaciones
documentales.
La LFT,
llego demasiado temprano a la cita con la comunidad
archivística del país, o a ésta
se le hizo tarde, ocupada apenas en el establecimiento
de las bases de una profesionalización
y de la promoción de una cultura archivística,
las cuales eran y aún son muy incipientes.
Los plazos establecidos
por la Ley no deben ser la prioridad del archivista
y habrá de cuidar que en aras de su cumplimiento
no se llegue a poner en riesgo la integridad
de los archivos o se tenga la tentación
de convertirlos en centros de información,
que tengan la información rápida
y accesible, pero convertidos en colecciones,
en donde los documentos no den cuenta de la tradición
administrativa del organismo que les dio origen,
ni conserven esa relación natural entre
unos y otros que evidencie el origen y evolución
de la entidad.
Los documentos de archivo,
llevan un orden y una clasificación determinada
por la historia administrativa de la institución,
esa organicidad debe ser respetada o reconstruida
en aras de la integridad misma de la documentación
y de su preservación como memoria del
organismo. El respeto irrestricto a este orden,
garantizará no tan sólo el más
fácil acceso a la información,
sino la conservación y preservación
de la historia del ente que produjo y recibió
tales testimonios.
El reto que
a los archivistas representa el cumplimiento
de la LFT es grande, hoy más
que nunca debemos redoblar esfuerzos y responder
al imperativo que nos marca la sociedad, cuidando
el orden de su memoria, representada en los archivos.
Notas:
1
Publicada en el Diario Oficial de la Federación.
2Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental. Diario Oficial.
2002, Junio 11. Título Primero, capítulo
1, Artículo 1. De acuerdo con el Título
Primero, capítulo 1, Artículo 3,
incisos IX y XIV, las instituciones a quienes
obliga esta Ley, son: el Poder Ejecutivo Federal,
la Administración Pública Federal
y la Procuraduría General de la República;
el Poder Legislativo Federal, integrado por la
Cámara de Diputados, la Cámara
de Senadores, la Comisión Permanente y
cualquiera de sus órgano; el Poder Judicial
de la Federación y el Consejo de la Judicatura
Federal; los órganos constitucionales
autónomos, entendiendo por tales al Instituto
Federal Electoral, la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, el Banco de México,
las universidades y las demás instituciones
de educación superior a las que la ley
otorgue autonomía y cualquier otro establecido
en la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos; los tribunales
administrativos federales, y cualquier otro órgano
Federal.
3 Ley Federal
de Transparencia..., op. cit. Título Primero,
capítulo 1, artículo 3, inciso
XI
4 Ley Federal
de Transparencia..., op. cit.Título Primero,
capítulo 1, artículo 4, incisos
I a IV y VI
5 Ley Federal
de Transparencia..., op. cit.Título Primero,
capítulo 1, artículo 4, inciso
V.
6 Ley Federal
de Transparencia..., op. cit. Título Primero,
capítulo 1, artículo 3, inciso
III
7 Ibídem.
8 Ley Federal
de Transparencia..., op. cit.Título Primero,
capítulo 1, artículo 4, inciso
VI
9 Ley Federal
de Transparencia..., op. cit. Décimo Transitorio;
Capítulo Segundo, artículo 32 y
Lineamientos Generales para la organización
y conservación de los archivos de las
dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal. Diario Oficial, 2004,
febrero 20. Sección V, lineamiento decimotercero.
La Guía simple incluiría únicamente
las series documentales generadas o recibida
antes del 12 de junio de 2003. El 1 de enero
de 2005 se iniciará la elaboración
del inventario general por expediente, respecto
de la información generada o recibida
a partir del 12 de junio de 2003.
10 Ley Federal
de Transparencia..., op. cit. Capítulo
1
11 Ibidem.
Título tercero, Artículo 61
12 Ibidem.
Título cuarto, Artículo 63
13 Lineamientos
Generales…op. cit. Sexto
14 Lineamientos
Generales…op. cit. Décimo.
15 Lineamientos
Generales…op. cit. Décimo primero.
16 Lineamientos
Generales…op. cit. Décimo segundo.
17 “Las
dependencias y entidades deberán contar
con el cuadro general de clasificación
archivística, así como con el catálogo
de disposición documental a más
tardar en octubre de 2004”. Lineamientos
Generales para la organización y conservación
de los archivos de las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal.
Diario Oficial, 2004, febrero 20. Transitorios.
Quinto.
18 Lineamientos
Generales para la organización y conservación
de los archivos de las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal.
Diario Oficial, 2004, febrero 20. Transitorios.
Cuarto
19 www.agn.gob.mx.
Consultada el 10 de agosto de 2004.
20 Programa
Integral de Fortalecimiento Institucional, (PIFI
3.0) febrero de 2005. Consultada en www.enba.sep.gob.mx.
el 24 de febrero de 2005.
Georgina
Flores Padilla
CESU-Archivo
Histórico de la UNAM
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